รัฐสวัสดิการสแกนดิเนเวีย กับ ขบวนการแรงงาน
โดย ลั่นทมขาว
ประเทศในย่านสแกนดิเนเวีย หรือที่บางคนเรียกว่าประเทศ “นอร์ดิก” ประกอบไปด้วย สวีเดน เดนมาร์ค นอร์เวย์ ไอซ์แลนด์ และฟินแลนด์ ถึงแม้ว่ารูปแบบรัฐสวัสดิการของสแกนดิเนเวียจะมีความแตกต่างตามประเทศต่างๆ อยู่บ้าง แต่จุดร่วมสำคัญคือบทบาทของขบวนการแรงงานและแนวคิดสังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democrat) ในการต่อสู้เพื่อก่อตั้งรัฐสวัสดิการหลังสงครามโลกครั้งที่สอง (อ่านต่อ)....
เนื่องจากระบบรัฐสวัสดิการและบทบาทของขบวนการแรงงานแยกออกจากกันไม่ได้ สิ่งที่เรามักจะเห็นในสังคมสแกนดิเนเวียคือ
- สัดส่วนคนงานที่เป็นสมาชิกสหภาพแรงงานมักจะสูง (70-80% โดยเฉลี่ย) และ สภาแรงงานต่างๆไม่ได้แบ่งแยกตามแนวการเมืองหรือศาสนา อย่างที่เกิดขึ้นในฝรั่งเศษ หรือ อิตาลี่
- รัฐส่งเสริมระบบไตรภาคี ระหว่างสหภาพแรงงาน นายจ้าง และ รัฐ หรือระบบทวิภาคีระหว่างสหภาพแรงงานกับนายจ้าง ภายใต้การกำกับของรัฐ เพื่อสร้างเสถียรภาพให้กับระบบเศรษฐกิจทุนนิยม และเพื่อลดความเหลื่อมล้ำระหว่างพลเมือง
- ข้อตกลงระหว่างนายทุนกับสหภาพแรงงาน นำไปสู่ระดับค่าจ้างและสวัสดิการที่เป็นมาตราฐานระดับชาติหรือระดับอุตสาหกรรม
- รัฐมีบทบาทสำคัญในการควบคุมตลาดแรงงานและปกป้องสภาพการจ้าง โดยที่ความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้ที่ได้รับเงินเดือนสูงสุดกับผู้ที่ได้รับเงินเดือนต่ำสุดในสังคมน้อยกว่าในประเทศอังกฤษ สเปน เยอรมัน และ ฝรั่งเศษ
- รัฐสวัสดิการเป็นระบบถ้วนหน้าที่ใช้งบประมาณจากการเก็บภาษี ต่างจากระบบประกันสังคมที่อาศัยเงินสมทบจากคนงานและนายจ้าง และในระบบรัฐสวัสิการนี้ การบริการสาธารณะ อย่างเช่น การศึกษา หรือ ระบบสาธารณูปโภค ทั้งบริการพลเมืองและสร้างงานให้พลเมือง โดยที่ชายและหญิงมีส่วนร่วมในการทำงานค่อนข้างจะเท่าเทียมกัน เพราะมีระบบเลี้ยงเด็กและคนชราที่สนับสนุนโดยรัฐ และนโยบายที่ช่วยครอบครัว
- รัฐสวัสดิการแบบ “ถ้วนหน้า” นี้ ที่ครอบคลุมชนชั้นกลางด้วย สามารถหลีกเลี่ยงการตั้งบางกลุ่มให้เป็นเป้าหมายเฉพาะในการรับสวัสดิการได้ เพราะการตั้งเป้าหมายแบบนั้นจะทำลายศักดิ์ศรีของคนจน และทำให้ระบบขาดประสิทธิภาพด้วย เนื่องจากอาจเกิดหลายโครงการซ้อนกัน
- นโยบายเศรษฐกิจมักจะเน้นค่าจ้างสูงเพื่อบังคับให้บริษัทที่ไม่มีประสิทธิภาพล้มละลายไป และย้ายแรงงานกับการลงทุนไปสู่บริษัทที่มีประสิทธิภาพสูง
- ไม่มีการออกกฎหมายเพื่อระบุอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ เพราะค่าจ้างโดยทั่วไปถูกกำหนดโดยการเจรจาระหว่างสภาพแรงงานและนายทุนเป็นหลัก โดยที่รัฐคอยปกป้องคุณภาพการทำงาน
- รัฐสวัสดิการพัฒนาพร้อมๆ กับการพัฒนาประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมของพลเมือง
ถ้าพิจารณาข้อแตกต่างระหว่างประเทศต่างๆ ของสแกนดิเนเวีย ในเรื่องนโยบายต่างประเทศ จะเห็นว่าในปี 1949 เมื่อสงครามเย็นเกิดขึ้น เดนมาร์ค และนอร์เวย ตัดสินใจเข้าร่วมกับสหรัฐอเมริกาในแนวร่วมทหาร NATO และเดนมาร์คก็ให้สหรัฐสร้างฐานทัพบนเกาะกรีนแลนด์ และล่าสุดส่งทหารไปช่วยสหรัฐรบในอัฟกานิสถาน แต่สวีเดนกับฟินแลนด์รักษาความอิสระ เป็นกลาง ไม่เข้าข้างฝ่ายใดในยุคสงครามเย็น
ประวัติรัฐสวัสดิการสแกนดิเนเวีย
รัฐสวัสดิการในสแกนดิเนเวียไม่ได้สร้างขึ้นจากสูญโดยการมี “พิมพ์เขียว” ที่ออกแบบโดยรัฐบาลหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เพราะเป็นการค่อยๆ ต่อยอดจากระบบประกันสังคมก่อนหน้านั้น และรัฐสวัสดิการได้รับอิทธิพลจากลักษณะที่แตกต่างกันในการพัฒนาอุตสาหกรรมและเศรษฐกิจของแต่ละประเทศของสแกนดิเนเวีย อย่างไรก็ตามเป้าหมายร่วมในการสร้างรัฐสวัสดิการของประเทศเหล่านี้ คือ การสร้างบรรยากาศเพื่อเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันกับประเทศอื่นในระบบโลก และการดึงดูดการลงทุนจากภายนอก ผ่านการร่วมมือกันระหว่างบริษัทข้ามชาติกับรัฐและการสร้างขบวนการแรงงานที่เข้มแข็งในระบบประชาธิปไตย นักวิชาการหลายคนมองว่ารูปแบบนี้ สามารถใช้ “ทุนทางสังคม” เพื่อพัฒนาพลเมืองทุกคน สร้างเสถียรภาพ และลดความเสี่ยงทางเศรษฐกิจ โดยที่มีความยืดหยุ่นพอที่จะตอบสนองความต้องการของนายทุนด้วย
นักวิชาการเสรีนิยม (Neo-Liberal) ในยุคนี้ ชอบเสนอว่ารูปแบบรัฐสวัสิการ และตลาดแรงงานในสแกนดิเนเวียล้าสมัยและเป็นอุปสรรคต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจในยุคโลกาภิวัฒน์ แต่นักเศรษฐศาสตร์สองคนชื่อ เจฟรี แซกส์ กับ พอล คลุคแมน อธิบายว่าระบบสแกนดิเนเวียที่มีการควบคุมเศรษฐกิจเพื่อพัฒนาระบบรัฐสวัสดิการ ไม่ได้เป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันในระบบโลกาภิวัฒน์แต่อย่างใด ตรงกันข้าม มันเป็นระบบที่ใช้แรงงานฝีมืออย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถดึงดูดการลงทุนจากภายนอกทั้งๆ ที่มีค่าจ้างและอัตราภาษีสูง
ระบบรัฐสวัสดิการและการบริหารการจ้างงานของสแกนดิเนเวียได้รับการชื่มชมจากพลเมืองเป็นอย่างยิ่ง จนแม้แต่พรรคการเมืองฝ่ายขวาเข้าใจว่าการรือถอนระบบนี้จะสร้างความโกรธแค้นในหมู่ประชาชน ดังนั้นเราจะเห็นว่าพรรคฝ่ายขวาก็ยังจำใจยอมปกป้องระบบนี้อยู่ อย่างไรก็ตามท่ามกลางวิกฤติเศรษฐกิจของระบบทุนนิยมที่เกิดขึ้นในช่วงทศวรรษที่ 80 และ 90 พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยมีการนำระบบกลไกตลาด และแนวเสรีนิยมเข้ามาผสมในนโยบายเศรษฐกิจมากขึ้น ในบางประเทศมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่นั่นไม่ได้หมายความว่ามีการรื้อถอนรัฐสวัสดิการไปหมด
ประวัติการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศต่างๆของสแกนดิเนเวีย มีผลต่อระบบการเมืองของทุกประเทศ การพัฒนาดังกล่าวทำให้ประชากรสองในสามในสแกนดิเนเวียทำงานนอกภาคเกษตรหลังสงครามโลกครั้งที่สอง
ในประเทศสวีเดนมีการพัฒนาอุตสาหกรรมหนักซึ่งกระตุ้นใหเกิดสหภาพแรงงานขนาดใหญ่ที่สังกัดแต่ละแผนกของอุตสาหกรรม และพรรคการเมืองที่ใกล้ชิดกับสหภาพดังกล่าว คือพรรคสังคมนิยมประชาธิปไตย มีความเข้มแขงและสามารถผูกขาดการตั้งรัฐบาลเป็นเวลานาน
ในประเทศเดนมาร์คมีการพัฒนาอุตสาหกรรมขนาดเล็กบวกกับการเกษตรซึ่งทำให้สหภาพแรงงานเกิดขึ้นในหมู่คนงานที่มีฝีมือเท่านั้น และพรรคการเมืองที่มีอิทธิพลมากที่สุดมักจะเป็นพรรคการเมืองต่างๆ ของชนชั้นนายทุนน้อย โดยที่ไม่มีพรรคไหนสามารถครองเสียงส่วนใหญ่ในสภาได้ รัฐบาลจึงเป็นรัฐบาลผสมโดยที่พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยค่อนข้างจะอ่อนแอ
ในฟินแลนท์เศรษฐกิจหลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นเศรษฐกิจเกษตรและป่าไม้ ในด้านการเมืองอิทธิพลของรัสเซียซี่งเป็นประเทศเพื่อนบ้านทำให้พรรคคอมมิวนิสต์มีอิทธิพลมากกว่าพรรคสังคมนิยมประชาธิปไตย และรัฐบาลต่างๆ ในปัจจุบันมักจะเป็นรัฐบาลผสมที่ประกอบไปด้วยหลายพรรค ฟินแลนท์ในยุคหลังเริ่มพัฒนาอุตสาหกรรมอิเลกทรอนิคส์ เช่น โทรศัพย์มือถือเป็นต้น
นอร์เวย์ เป็นประเทศที่มีพลเมืองน้อยและเศรษฐกิจในยุคนี้เน้นไปในการผลิตน้ำมันและพลังงาน ก่อนหน้านั้นพรรคแรงงานผูกขาดรัฐบาลมานาน แต่ในยุคหลังรัฐบาลเริ่มจะมีลักษณะคล้ายๆ กับรัฐบาลผสมของเดนมาร์ค
นอกจากนี้หลังวิกฤติเศรษฐกิจรอบล่าสุดในปี 2008 อิทธิพลของพรรคฟาสซิสต์เพิ่มขึ้นบ้างในสแกนดิเนเวีย เพราะพวกนี้เสนอให้โทษคนต่างชาติเพื่อให้เป็นแพะรับบาปกับสภาพเศรษฐกิจ
แรงงานสัมพันธ์
เราควรมองว่ารูปแบบรัฐสวัสดิการและการจ้างงานในสแกนดิเนเวีย ในแต่ละยุคเป็นผลของความขัดแย้งระหว่างแรงงานกับทุนและความพยายามของรัฐที่จะบริหารความขัดแย้งนี้
ในกรณีเดนมาร์คมีการเปิดศึกโดยนายทุนเพื่อพยายามทำลายสภาพการจ้างในทศวรรษที่80 และความอ่อนแอของขบวนการแรงงานทำให้นายทุนได้เปรียบอยู่ระดับหนึ่ง ดังนั้นมีการสร้างความ “ยืดหยุ่น” ในกฎหมายจ้างงานโดยที่มีการเลิกจ้างง่ายขึ้น แต่ในขณะเดียวกันรัฐเดนมาร์ค พยายามที่จะปกป้องเสถียรภาพของรายได้ประชาชนผ่านสวัสดิการ ระบบนี้เลยเรียกว่าระบบ “Flexicurity” คือ “ยืดหยุ่นผสมความมั่นคง”
ระบบแรงงานสัมพันธ์ในสวีเดนมีรากฐานจากข้อตกลง Salt-Sjöbaden ในปี 1938 ก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง และมีการพัฒนาในทศวรรษที่ 50 ในลักษณะที่รวมศูนย์การเจรจาทวิภาคีระหว่างสภาแรงงานกับสภานายจ้าง โดยที่รัฐออกกฏหมายคุ้มครองสิทธิแรงงาน มันเป็นระบบที่ค่อนข้างจะถูกควบคุมจากแกนนำของทั้งสองฝ่ายคือนายทุนกับสภาแรงงาน โดยที่คนงานรากหญ้าลุกขึ้นสู้ไม่ได้ เป็นระบบที่ฝ่ายนายทุนและรัฐได้ประโยชน์เพราะสร้าง “เสถียรภาพ” แต่ในมุมกลับก็มีผลดีสำหรับคนงานด้วย เพราะค่าแรงและสวัสดิการก็จะดี
รูปแบบการควบคุมระบบแรงงานสัมพันธ์ให้มีเสถียรภาพแบบสแกนดิเนเวีย มีเป้าหมายเพื่อลดการนัดหยุดงาน ซึ่งมักจะเกิดขึ้นแค่ทุกสองสามปีประกอบกับการเจรจาใหญ่ในระดับชาติเท่านั้น ไม่ได้มีการลุกฮือนักหยุดงานอย่างที่เกิดที่ฝรั่งเศส อิตาลี่ หรือกรีส
ในปี 1990 ท่ามกลางวิกฤตเศรษฐกิจยุคนั้น นายกรัฐมนตรี Carlsson จากพรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยสวีเดน เสนอให้แช่แข็งการขึ้นค่าแรง ซึ่งเป็นการแทรกแซงกระบวนการเจรจาระหว่างสภาแรงงานกับนายจ้าง และเป็นการเปิดศึกกับแรงงาน ในไม่ช้ารัฐบาลฝ่ายขวาก็เข้ามาแทนที่พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตย และฝ่ายนายจ้างหันหลังให้กับระบบแรงงานสัมพันธ์เดิม มีการตัดสวัสดิการ เพิ่มแรงงานเหมาช่วง (subcontract) มีการนำฝ่ายเอกชนและกลไกตลาดเข้ามามากขึ้น และระดับการว่างงานก็พุ่งสูงขึ้นอีกด้วย
แต่ในปี 1997 ภายใต้รัฐบาลพรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยที่เข้ามาอีกที ขณะที่เศรษฐกิจกำลังฟื้นตัว รัฐ นายจ้าง และแกนนำสภาแรงงานก็หันกลับมาใช้รูปแบบการเจรจาทวิภาคีรวมศูนย์อีกครั้ง เพื่อสร้างเสถียรภาพให้ระบบทุนนิยมสวีเดน ข้อตกลงในการปรับค่าจ้างถูกกำหนดให้เป็นสัญญา 3 ปี และถึงแม้ว่าสหภาพกับนายจ้างสามารถตกลงระดับค่าจ้างในแต่ละสถานประกอบการได้ แต่ถ้าตกลงกันไม่ได้ จะมีการใช้ข้อตกลงพื้นฐานที่เจรจาและตกลงกันไว้ในระดับชาติแทน
ประเทศฟินแลนด์ ซึ่งมักจะมีรัฐบาลผสม “สายรุ้ง” ที่ประกอบไปด้วยพรรคฝ่ายซ้ายและฝ่ายขวา โดยเฉพาะหลังวิกฤตเศรษฐกิจที่มาจากการล่มสลายของรัฐบาลคอมมิวนิสต์ในรัสเซีย และการที่รัสเซียเลิกซื้อสินค้าจากฟินแลนด์ มักจะมีการใช้ระบบแรงงานสัมพันธ์แบบไตรภาคี โดยที่รัฐมีบทบาทสำคัญในการควบคุมค่าแรง ซึ่งต่างจาก เดนมาร์ค กับสวีเดน
นอร์เวย์ มีระบบแรงงานสัมพันธ์แบบไตรภาคี ที่รัฐเข้ามาควบคุมเช่นกัน นอกจากนี้สหภาพแรงงานในนอร์เวย์ไม่ได้ควบคุมระบบประกันสังคมสำหรับคนตกงาน อย่างที่เกิดขึ้นในประเทศอื่นของสแกนดิเนเวีย ตามระบบ “Ghent” ระบบการควบคุมการประกันการว่างงานนี้มักส่งเสริมให้คนเป็นสมาชิกสหภาพ ดังนั้นระดับการเป็นสมาชิกสหภาพต่ำกว่าในสวีเดน เดนมาร์ค กับฟินแลนด์ แต่สูงกว่าประเทศส่วนใหญ่ในยุโรป
ในสแกนดิเนเวียประมาณ 80% ของลูกจ้างเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน แต่ในสหภาพยุโรปโดยเฉลี่ยสัดส่วนอยู่ที่ 26% ในอังกฤษประมาณ 30% ของคนงานเป็นสมาชิกสหภาพ
สัดส่วนของคนงานที่มีอัตราค่าแรงและสวัสดิการ ที่ถูกกำหนดภายใต้ข้อตกลงระหว่างสหภาพแรงงานกับนายจ้าง ในประเทศสแกนดิเนเวีย อยู่ในระดับ 80-90% ซึ่งเทียบกับแค่ 14%สำหรับสหรัฐอเมริกา และ 24% สำหรับญี่ปุ่น ประเทศฝรั่งเศสเป็นประเทศที่แตกต่างจากหลายประเทศในยุโรปตรงที่ สัดส่วนของคนงานที่ได้อัตราค่าแรงและสวัสดิการตามข้อตกลงที่เจรจาโดยสหภาพแรงงานสูงถึง 90% แต่คนงานที่เป็นสมาชิกสหภาพมีแค่ 8% ซึ่งแปลว่าลูกจ้างส่วนใหญ่ได้ประโยชน์จากสหภาพแรงงานโดยที่ไม่เป็นสมาชิก อย่างไรก็ตามเมื่อมีการนัดหยุดงานใหญ่คนงานที่ไม่ใช่สมาชิกสหภาพอาจร่วมนัดหยุดงานด้วย
สำหรับระดับความเหลื่อมล้ำในสังคมสแกนดิเนเวีย ถ้าใช้ “ดัชนีจีนี่” Gini Coefficient ในการวัด (ในดัชนีนี้ 1 คือเหลื่อมล้ำสมบูรณ์ และ 0 คือเท่าเทียมสมบูรณ์) จะพบว่าประเทศในสแกนดิเนเวียอยู่ในระดับ 0.25 เทียบกับประเทศพัฒนาOECDส่วนใหญ่ซึ่งมีอัตราเฉลี่ย 0.31 และประเทศไทยที่มีระดับสูงถึง 0.54
แนวเสรีนิยมเป็นภัยต่อรัฐสวัสดิการ
การรับแนวเสรีนิยมกลไกตลาดเข้ามา เพื่อแปรเปลี่ยนรัฐสวัสดิการดำเนินไปด้วยความต่อเนื่อง ในปี 2007 มีการเลือกพรรคฝ่ายขวาเป็นรัฐบาลอีกครั้งในสวีเดน และมีมาตรการในการตัดสวัสดิการ เช่นสวัสดิการตกงานเป็นต้น ก่อนหน้านี้ในปี 2001 รัฐบาลผสมฝ่ายขวาของเดนมาร์ค เริ่มนำบริษัทเอกชนเข้ามาแข่งกับระบบประกันสังคมการว่างงานที่สหภาพแรงงานควบคุมไว้อีกด้วย
ในยุคปัจจุบันมีการนำแนวเสรีนิยมมาค่อยๆ ทำลายอุดมการณ์ของรัฐสวัสดิการในสแกนดิเนเวีย โดยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ มีการลดภาษีให้คนรวย (มีการรณรงค์โดยชนชั้นกลางในเดนมาร์คตั้งแต่ทศวรรษที่ 70) มีการนำระบบเอกชนเข้ามาในโครงการบำเหน็จบำนาญ มีการนำเอ็นจีโอเข้ามาบริการบางส่วนของรัฐสวัสดิการแทนรัฐ เพราะประหยัดค่าใช้จ่ายแต่ลดคุณภาพ มีการจำกัดงบประมาณท้องถิ่นโดยรัฐส่วนกลาง เพื่อบังคับให้ฝ่ายบริหารท้องถิ่นต้องเป็นผู้ตัดสวัสดิการและการบริการ โดยที่รัฐส่วนกลางสามารถหลีกเลี่ยงการถูกวิจารณ์โดยประชาชนได้ และที่สำคัญมีการทำลายมาตรฐาน “ความถ้วนหน้า” และเพิ่มเงื่อนไขกับผู้ที่จะได้รับสวัสดิการ เช่นในกรณีสวัสดิการลาป่วย หรือสำหรับคนพิการ และที่แย่สุดคือมีการยอมจำนนต่อแนวคิดเหยียดสีผิวและจำกัดสวัสดิการที่ผู้อพยพจากประเทศอื่นจะได้รับ
อย่างไรก็ตามประชาชนส่วนใหญ่ยังหวงแหนและชื่นชมกับระบบรัฐสวัสดิการถ้วนหน้าอยู่ และการเสนอว่า “รัฐสวัสดิการหมดยุค” เป็นเพียงความฝันของฝ่ายเสรีนิยมกลไกตลาด
หนังสืออ้างอิง
Matti Alestalo, Sven E.O. Hort & Stein Kuhnle (2009) “The Nordic Model: Conditions, Origins, Outcomes, Lessons. Hertie School of Governance working paper 41.
Jon Erik Dølvik (2007) “The Nordic Regimes of Labour Market Governance: From Crisis to Success-Story?” Fafo paper 2007:07. Fafos Rådsprogram 2006-2008.
“รัฐสวัสดิการและประชาธิปไตย แนวทางของเสื้อแดง เพื่อขยายประชาธิปไตย สร้างความเป็นธรรม และศักดิ์ศรีของคนจน” องค์กรเลี้ยวซ้าย ๒๕๕๔
